این یادداشت نخستینبار در ۱۸ شهریور ۱۴۰۵ در زاویه منتشر شده است.
بالاخره پس از حدود دو سال کشمکش بر سر جایگاه سازمان ملی هوش مصنوعی، طرح ملی توسعه هوش مصنوعی از مراحل بررسی شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام عبور کرد. هیئت عالی نظارت، مصوبه اصلاحشده مجلس را مغایر سیاستهای کلی ندانست و شورای نگهبان نیز تأیید آن را اعلام کرد. سازمانی که پیشتر بر مبنای مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی شکل گرفته بود، اکنون با تأیید مصوبه مجلس، گام تعیینکنندهای برای تثبیت جایگاه قانونی خود برداشته است. بحث اصلی از این پس باید بر چگونگی اعمال اختیار این سازمان و مسئولیت آن در توسعه کشور متمرکز شود.
در ماده ۳ اصلاحشده طرح، سازمان ملی هوش مصنوعی، سازمانی مستقل ذیل رئیسجمهور و دبیرخانه شورای ملی راهبری تعریف شده است. تشکیل آن نیز باید صرفاً با استفاده از امکانات، اعتبارات و نیروی انسانی موجود و با رعایت قوانین و مقررات انجام شود. این جایگاه باید به سازمان امکان دهد تعارض میان دستگاهها را حل کند و تصمیم ملی را به اجرا برساند. ارزش چنین سازمانی در قدرت آن برای تغییر رفتار مجموعه دستگاهها آشکار خواهد شد.
تعدد نهادها و تعارض تصمیمها
امروز حکمرانی هوش مصنوعی در ایران میان چند سطح و چند نهاد توزیع شده است: شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای ملی راهبری در سطح سیاستگذاری و راهبری، دولت و ستاد توسعه فناوری و کاربرد هوش مصنوعی در سطح هماهنگی، و معاونت علمی، وزارت ارتباطات، سازمان فناوری اطلاعات و دستگاههای بخشی در حوزههای تخصصی خود حضور دارند. وزارتخانهها و نهادهای صاحب داده، بودجه، زیرساخت و اختیار تنظیمگری نیز هرکدام بر بخشی از مسیر توسعه اثر میگذارند. کشور با کمبود ساختار و سند مواجه نیست؛ با مسئله اعمال تصمیم مشترک در میان این ساختارها مواجه است.
شاخصهای بینالمللی نیز تصویری قابل تأمل ارائه میکنند. در نسخه اصلاحشده گزارش ۲۰۲۵ آکسفورد اینسایتس، ایران میان ۱۹۵ کشور در «آمادگی دولت برای هوش مصنوعی» رتبه ۷۶ را دارد. این رتبه با رتبه تولید علم یا رتبه صرف حکمرانی متفاوت است. امتیاز ایران در رکن «حکمرانی» همین گزارش، ۴۴٫۰۱ از صد است و مرتبسازی امتیاز کشورهای جدول در این رکن، جایگاه ۱۲۴ را نشان میدهد. در مقابل، امتیاز ظرفیت سیاستگذاری ایران ۸۴٫۵ است. این فاصله، اهمیت تبدیل ظرفیت سیاستگذاری به حکمرانی مؤثر را برجسته میکند.
گره اصلی، تعارض میان دستگاههای اجرایی است که با نوشتن تقسیم کار ملی بهتنهایی برطرف نمیشود. سند تقسیم کار ملی که سال گذشته از سوی ستاد توسعه فناوری و کاربرد هوش مصنوعی تدوین و ابلاغ شد، وظیفه هر دستگاه را مشخص میکند؛ با این حال، تعیین وظیفه هر دستگاه بهتنهایی تعارض میان دستگاهها را حل نمیکند. تقسیم کار زمانی به نتیجه میرسد که روشن باشد هنگام برخورد اولویتها، تصمیمها و منافع دستگاهها، کدام مرجع تصمیم نهایی را میگیرد و چه سازوکاری اجرای آن را تضمین میکند.
هر دستگاه، مأموریت، منابع و ملاحظات خود را دارد. در یک تصمیم ملی، ممکن است منفعت توسعه برای کل کشور ایجاد شود، اما هزینه همکاری، تغییر رویه یا پذیرش مسئولیت بر عهده دستگاهی مشخص قرار گیرد. دستگاه صاحب داده، دستگاه مسئول امنیت، متولی زیرساخت و مرجع تأمین بودجه، ضرورتاً مسئله را از یک زاویه نمیبینند. حتی ممکن است همه آنها به تکالیف بخشی خود استناد کنند و در ظاهر و آمار، همه چیز صحیح و دقیق باشد، در حالی که حاصل جمع تصمیمهایشان، توقف یک سیاست ملی باشد.
در این وضعیت، افزودن یک سازمان دیگر به جمع مذاکرهکنندگان کافی نیست. سازمان ملی باید اختیار خاتمهدادن به بلاتکلیفی را داشته باشد. دستگاهها باید بتوانند ملاحظات و مستندات خود را ارائه کنند، اما پس از اتخاذ تصمیم معتبر، اجرای آن نباید همچنان به موافقت داوطلبانه تکتک آنها وابسته بماند. فلسفه وجودی مرجع ملی، همینجا معنا پیدا میکند.
تجربه نهادهای متمرکز در جهان
تجربه کشورهای دارای نهاد متمرکز هوش مصنوعی، چند ویژگی مشخص برای این طراحی در اختیار ما میگذارد.
در سنگاپور، شورای ملی هوش مصنوعی در فوریه ۲۰۲۶ به ریاست نخستوزیر تشکیل شد تا جهتگیری راهبردی و هماهنگی ملی را تقویت کند. قرارگرفتن موضوع در این سطح، هوش مصنوعی را به دستور کار مشترک دولت تبدیل میکند و امکان هماهنگکردن سیاستهای صنعت، پژوهش، نیروی انسانی و تنظیمگری را فراهم میآورد. ویژگی قابل استفاده این ساختار برای ایران، پشتوانه مستقیم عالیترین مقام اجرایی برای راهبری بین دستگاههاست.
در کره جنوبی، کمیته ملی راهبرد هوش مصنوعی به ریاست رئیسجمهور، مسئول بررسی و تصمیمگیری درباره سیاستهای ملی، هماهنگی برنامههای بینوزارتی و پایش عملکرد است. برای پیگیری تصمیمها نیز شورایی از مسئولان هوش مصنوعی وزارتخانهها در سطح معاون وزیر پیشبینی شده است. این ساختار، تصمیم مرکزی را به مدیرانی در دستگاهها متصل میکند که در سطح مناسب اداری قرار دارند. برای ایران، درس روشن این تجربه، ایجاد زنجیره مشخص اعمال تصمیم از مرجع ملی تا دستگاه مسئول است.
در عربستان، «سدایا» مرجع ملی داده و هوش مصنوعی است و از نظر سازمانی مستقیماً به نخستوزیر، محمد بن سلمان که همزمان ولیعهد این کشور است، مرتبط است. این نهاد بازوهای اجرایی نیز دارد؛ ویژگی مورد استفاده برای ایران، استقرار مرجعیت داده و هوش مصنوعی در یک جایگاه ملی و برخورداری آن از پشتوانه سیاسی مشخص است. چنین جایگاهی، محل رجوع در موضوعات مشترک دستگاهها را روشن میکند.
از این تجربهها، سه مؤلفه برای مدل مطلوب ایران به دست میآید: پشتوانه مستقیم رئیسجمهور، مرجعیت روشن در تصمیمهای بین دستگاهی و زنجیره الزامآور پیگیری تصمیمها. این مؤلفهها باید در سازمانی کوچک و چابک جمع شوند که توان خود را صرف راهبری ملی کند.
راهبری ملی بدون تصدیگری
سازمان مطلوب باید مرجع حل تعارض در اجرای سیاستهای ملی هوش مصنوعی باشد. شورای ملی راهبری، جهتگیریها و تصمیمهای کلان را در حدود صلاحیت خود تعیین میکند و سازمان، اجرای این تصمیمها، تعیین تکلیف اختلافهای اجرایی و مطالبه نتیجه از دستگاهها را پی میگیرد. در این ساختار، دستگاهها ضمن حفظ مسئولیت تخصصی خود، تصمیمهای بخشی را با تصمیم ملی هماهنگ میکنند.
کوچکی سازمان باید در مأموریت و ساختار آن تثبیت شود. سازمان نباید وارد توسعه محصول، بهرهبرداری از زیرساخت، تأسیس شرکت و تصدی فعالیتهای اجرایی شود. در عین حال، مسئولیت پشتیبانی از پژوهشهای بنیادی، فناوریهای پایه و زیرساختهای راهبردی که به دلیل هزینه، ریسک یا بازده بلندمدت، سرمایهگذاری کافی بخش خصوصی را جذب نمیکنند، بر عهده دولت است. سازمان ملی باید اولویتگذاری و هدایت حمایت از این حوزهها را بر عهده بگیرد و انجام کار را به دانشگاهها، پژوهشگاهها، نهادهای تخصصی و مجموعههای واجد صلاحیت بسپارد. وظیفه سازمان، بهکارگیری ظرفیتهای کشور در جهت اولویتهای ملی و پاسخگویی درباره تحقق آنهاست.
منطق «تقسیم و حل» (Divide and Conquer) یکی از راهکارهای مطلوب در مدیریت این سازمان است. این منطق در اینجا به معنای تفکیک یک مسئله ملی به مسئولیتهای مشخص و حفظ انسجام میان آنهاست. توسعه هوش مصنوعی به تصمیمهای هماهنگ در حوزه داده، زیرساخت، آموزش، پژوهش، سرمایهگذاری و تنظیمگری نیاز دارد؛ مسئولیت هر حوزه باید به نهاد دارای صلاحیت سپرده شود و سازمان ملی، هماهنگی این تصمیمها و حل تعارض میان دستگاهها را بر عهده بگیرد. تحقق این مدل به اقتدار مرکزی در راهبری و حفظ مسئولیت دستگاهها در اجرای تکالیفشان وابسته است. انتقال فعالیتهای دستگاهها به داخل سازمان، آن را بزرگ میکند و به یکی از طرفهای همان تعارض تبدیل خواهد کرد.
آغاز کار با ظرفیتهای موجود
الزام استفاده از امکانات، اعتبارات و نیروی انسانی موجود باید به برنامهای مشخص برای ساماندهی ظرفیتهای راهبری کشور تبدیل شود. دولت، با همکاری سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه، باید وظایف دبیرخانهای، هماهنگی و پایش هوش مصنوعی را در ساختارهای موجود شناسایی کند و در حدود صلاحیت قانونی، وظایف همپوشان را همراه با منابع متناسب در سازمان ملی متمرکز سازد. همزمان باید تکلیف واحدهایی که این مسئولیتها از آنها منتقل میشود روشن شود تا تشکیل سازمان به افزایش یک لایه اداری دیگر منجر نشود.
هسته تخصصی سازمان باید از میان نیروهای واجد صلاحیت موجود، با استفاده از سازوکارهای قانونی انتقال یا مأموریت، شکل بگیرد. انتخاب این افراد باید بر اساس نیاز سازمان و با اختیار رئیس آن انجام شود و مسئولیت، ارزیابی عملکرد و نحوه تأمین حقوق و مزایای آنها روشن باشد. کارشناسان این هسته باید در برابر مأموریت ملی سازمان پاسخگو باشند؛ وابستگی استخدامی به دستگاه مبدأ نباید به وابستگی تصمیمهای کارشناسی منجر شود. برای استقرار و خدمات اداری و پشتیبانی نیز باید از امکانات موجود و خدمات مشترک استفاده کرد.
ظرفیتهای پژوهشی، زیرساختی و اجرایی در نهادهای مسئول باقی میمانند و از طریق تکالیف روشن و معرفی مقام پاسخگو، به سازمان ملی متصل میشوند. هزینه اداره هسته مرکزی باید از اعتبارات موجود و با ترتیبات قانونی تأمین شود؛ اعتبارات توسعه هوش مصنوعی نیز در دستگاههای مجری، مطابق برنامه ملی و سازوکار بودجهای پیشنهادی هدایت شوند. به این ترتیب، سازمان برای اعمال اختیار به انتقال همه نیروها، داراییها و بودجهها به داخل خود نیاز نخواهد داشت.
پشتوانه اقتدار؛ اختیار قانونی و بودجه
اجرای این مدل به اختیاری نیاز دارد که همکاری دستگاهها را از توافق داوطلبانه به تکلیفی الزامآور تبدیل کند. اگر سازمان ملی برای حل هر اختلاف ناچار باشد دوباره موافقت همه دستگاههای درگیر را جلب کند، همان تعارضی که باید حل کند، تصمیمگیری خود سازمان را نیز متوقف خواهد کرد. پیشنهاد دکتر مرتب از مرکز پژوهشهای مجلس در نشست اخیر حکمرانی هوش مصنوعی، پاسخی به همین نیاز بود: استفاده از ظرفیت اصل ۱۲۷ قانون اساسی. بر اساس این اصل، رئیسجمهور میتواند در موارد خاص و برحسب ضرورت، با تصویب هیئت وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین کند؛ تصمیمهای آنان نیز در همان حدود، در حکم تصمیمهای رئیسجمهور و هیئت وزیران است.
برای استفاده از این ظرفیت، رئیسجمهور باید، رئیس سازمان را در موضوعات مشخص مرتبط با رفع موانع بین دستگاهی اجرای سیاستهای ملی هوش مصنوعی، به عنوان نماینده ویژه خود تعیین کند. مصوبه باید موضوعات مشمول، حدود اختیار و دستگاههای مخاطب را روشن سازد و برای بررسی اختلافها، دریافت نظر دستگاهها و ابلاغ تصمیم، فرایندی زماندار پیشبینی کند. دستگاهها موظف شوند مستندات مخالفت یا محدودیت خود را در مهلت مقرر ارائه دهند و پس از اتخاذ تصمیم معتبر، اجرای آن را بر عهده بگیرند. اختیار مطالبه گزارش و پیگیری عدم اجرای تکالیف از مراجع مسئول نیز باید در همین چارچوب مشخص شود تا اختلافها به تصمیم و مسئولیت روشن منتهی شوند.
این اختیار، در حدود قوانین و ناظر به تصمیمهای اجرایی است. مطابق تفسیر شورای نگهبان، اصل ۱۲۷ شامل وضع تصویبنامه، آییننامه و اساسنامه نمیشود؛ بنابراین، اصلاح قانون و وضع مقررات عام همچنان از مسیر مراجع دارای صلاحیت انجام خواهد شد. در این مدل، سازمان پشتوانه لازم برای الزام دستگاههای مخاطب به اجرای تصمیم را به دست میآورد، در حالی که مسئولیت انجام فعالیتهای اجرایی نزد خود دستگاهها باقی میماند.
برای اختلافهایی که به تصمیم هیئت وزیران نیاز دارند، اصل ۱۳۴ نیز مسیر روشنی پیشبینی کرده است: در موارد اختلاف نظر یا تداخل وظایف قانونی دستگاههای دولتی، اگر نیازی به تفسیر یا تغییر قانون نباشد، هیئت وزیران به پیشنهاد رئیسجمهور تصمیم لازمالاجرا میگیرد. سازمان ملی باید بررسی کارشناسی و پیگیری این موارد را نیز بر عهده داشته باشد تا اختلافهای خارج از حدود مأموریت نماینده ویژه بلاتکلیف نمانند.
ضمانت اجرای دوم، بودجه است. سازمانی که اجرای اولویتهای ملی را پیگیری و همکاری دستگاهها را مطالبه میکند، باید بر منابعی که برای همان اولویتها تخصیص مییابد اثر تعیینکننده داشته باشد. در مدل پیشنهادی، برنامه و سهم دستگاهها از اعتبارات هوش مصنوعی باید با تأیید تخصصی سازمان ملی و در چارچوب فرایند قانونی بودجه تنظیم شود. تخصیص این اعتبارات نیز باید به اجرای تعهدات ملی دستگاه وابسته باشد. این اختیار باید در احکام قانونی و سازوکار بودجه تثبیت شود.
جای اعمال این اختیار، سطح برنامهها و تعهدات ملی دستگاههاست. سازمان ملی باید بر انسجام بودجه هوش مصنوعی، رفع هزینههای موازی و انطباق منابع با اولویتهای کشور نظارت کند. تأیید خریدها و پرداختهای روزمره، سازمان را درگیر امور اداری دستگاهها میکند. در الگوی در برنامه سرمایهگذاری فرانسه ۲۰۳۰ نیز راهبری منابع در سطح مرکزی انجام میشود و نهادهای تخصصی، سازوکارهای تأمین مالی را اداره میکنند. تفکیک راهبری منابع از اداره عملیات مالی، برای حفظ چابکی سازمان اهمیت دارد.
بر همین اساس، سازمان برنامه و بودجه باید شریک نهادی سازمان ملی در اعمال این اختیار باشد. سازمان ملی، اولویت و ارزیابی تخصصی را تعیین کند؛ سازمان برنامه و بودجه، آن را در تنظیم و تخصیص اعتبارات اعمال کند؛ و پرداختها در مسیر قانونی خود انجام شوند. دامنه این اختیار باید هوش مصنوعی و پیشنیازهای مستقیم مصوب آن را پوشش دهد. انتقال تمام بودجه تحول دیجیتال کشور به سازمان ملی، دامنه مأموریت آن را بیجهت گسترش میدهد.
رئیس سازمان؛ توان راهبری و استقلال رأی
ریاست چنین سازمانی به فردی نیاز دارد که هم منطق فناوری را بشناسد و هم سازوکار قدرت و تصمیمگیری در کشور را بفهمد. شناخت او از هوش مصنوعی باید برای تشخیص اولویتهای راهبردی، ارزیابی ادعاهای فنی و فهم پیامدهای اقتصادی و امنیتی تصمیمها کافی باشد. سابقه اداره مجموعههای پیچیده، تجربه همکاری میان دستگاهها و شناخت واقعی از زیستبوم پژوهش، فناوری و سرمایهگذاری، باید از معیارهای اصلی انتخاب او باشد.
ویژگی تعیینکننده رئیس سازمان، توان ساختن توافق و شجاعت تصمیمگیری در زمان اختلاف است. او باید بتواند ملاحظات دستگاهها را بشنود، میان دغدغه معتبر و مقاومت ناشی از منافع بخشی تمایز بگذارد و پس از بررسی، مسئولیت تصمیم را بپذیرد. اعتماد و حمایت مستقیم رئیسجمهور، همراه با اعتبار حرفهای نزد دستگاهها، دانشگاهها و بخش خصوصی، پشتوانه این نقش است. استقلال رأی و فاصلهداشتن از منافع مستقیم دستگاهی و تجاری نیز برای حفظ بیطرفی او ضرورت دارد.
رئیس سازمان باید به واگذاری مسئولیت و حفظ کوچکی ساختار متعهد بماند و موفقیت خود را با میزان اجرای تصمیمهای ملی بسنجد. توان انتخاب و حفظ یک تیم محدود و توانمند، پیگیری مستمر تعهدات دستگاهها و پاسخگویی شفاف درباره نتایج، باید در ارزیابی عملکرد او جایگاه اصلی داشته باشد. این مسئولیت به مدیری نیاز دارد که بتواند با اتکا به اختیار قانونی، اعتبار تخصصی و قدرت تعامل، مجموعهای بزرگتر از سازمان تحت مدیریت خود را راهبری کند.
بخش خصوصی، شریک راهبری توسعه
بخش خصوصی باید در راهبری توسعه هوش مصنوعی، مشارکتی مؤثر و نهادمند داشته باشد. تشکلهای تخصصی، شرکتهای فناور و سرمایهگذاران باید در تعیین اولویتهای ملی، بررسی آثار مقررات و ارزیابی عملکرد دستگاهها نقش داشته باشند. این مشارکت باید به سازوکاری مستمر برای دریافت پیشنهاد، بررسی و پاسخگویی متصل شود تا تجربه بازار و الزامات توسعه و سرمایهگذاری مستقیماً بر تصمیمهای سازمان اثر بگذارد. مشارکت بخش خصوصی نباید به دعوت موردی برای مشورت یا اجرای تصمیمهایی که پیشتر گرفته شدهاند محدود بماند.
رفع موانع فعالیت بخش خصوصی نیز باید از مسئولیتهای اصلی سازمان باشد. سازمان باید بتواند تعارض تصمیمهای دستگاهها درباره دسترسی قانونی به داده و زیرساخت، ورود به بازار و بهرهمندی از حمایتهای توسعهای را تعیین تکلیف کند. بار اصلی توسعه فناوری و گسترش کاربردهای تجاری آن باید بر دوش بخش خصوصی باشد و سازمان، شرایط رقابت و سرمایهگذاری را فراهم کند. دسترسی به این فرصتها باید بر قواعد شفاف استوار باشد و مشارکت در تصمیمسازی با اعلام منافع و جلوگیری از امتیازدهی به مجموعههای خاص همراه شود. عملکرد سازمان در رفع این موانع نیز باید بخشی از گزارش عمومی آن باشد.
سازمان ملی هوش مصنوعی باید بتواند به تعارضهای اجرایی پایان دهد، دستگاهها را به اجرای تصمیم معتبر ملزم کند و منابع کشور را در جهت اولویتهای مشترک قرار دهد. ظرفیت اصل ۱۲۷ برای تصمیمهای اجرایی مشخص، پیوند قانونی با بودجه و مسئولیت روشن دستگاهها، پایههای این مدل هستند. بهکارگیری ظرفیتهای موجود، انتخاب رئیسی توانمند و مستقل و مشارکت نهادمند بخش خصوصی، این ساختار را به نهادی اثرگذار تبدیل میکند. با چنین طراحیای، کوچکبودن سازمان با قدرت آن سازگار است؛ زیرا قدرت سازمان از اختیار تصمیمگیری و الزام به اجرا ناشی میشود.
مطالعه نسخه کامل در زاویه ↗